Sind Koalitionsverträge das Papier wert, auf dem sie gedruckt werden? Beantworte diese Frage, ohne lange nachzudenken, einfach aus dem Bauch heraus.
Und?
Auch wenn die Intuition vermutlich etwas anderes sagt, die eindeutige Antwort ist: „Ja.“ Studie nach Studie kommt zu genau diesem Schluss. Ganze 80 Prozent ihrer Vorhaben habe die vorletzte große Koalition auch umgesetzt. Aber die Bevölkerung glaubt etwas anderes: Die meisten Menschen denken, dass mehr als die Hälfte der Vorhaben nicht umgesetzt wurden.
Beide Zahlen stammen aus Untersuchungen der Berliner Forscherin Theres Matthieß vom Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Koalitionsverträge hätten also „eine besondere Bedeutung“, sagt sie. „Deswegen ist es jetzt mit Blick auf die Koalitionsverhandlungen sehr interessant, was da herauskommt. Der Vertrag wird die Agenda setzen.“
Aber nicht nur, was verhandelt wird, sondern auch wie SPD, FDP und Grüne nun verhandeln, ist wichtig. Der ehemalige Grünen-Bundestagsabgeordnete Volker Beck hat einiger solcher Verhandlungen erlebt. Er sagte mir: „Wenn sich jemand über den Tisch gezogen fühlt, zahlt man dafür noch jahrelang in der Regierung.“ Die gerade anstehenden Verhandlungswochen werden Deutschland also auf Jahre hinaus prägen.
Was genau in den Verhandlungsrunden passiert, erfährt im Regelfall niemand. Zu viel Öffentlichkeit schadet auch: Sie zerstört Vertrauen. Wie sollen politische Gegner zueinander finden, wenn sie vermuten müssen, alles, was sie sagen, in den Nachrichten zu lesen?
Deswegen versuche ich in diesem Artikel etwas anderes. Lassen wir die Verhandler:innen verhandeln! Aber lasst uns trotzdem über Koalitionsverhandlungen sprechen. Zwei Wissenschaftler:innen und zwei nicht mehr aktive Politiker haben mir erzählt, wie solche Koalitionsverhandlungen ablaufen, welche Tricks die Verhandler:innen nutzen können und welche Rolle rheinland-pfälzischer Wein spielen kann – wenn man ihn geschickt einsetzt.
1. Es geht nicht ohne das berühmte Vertrauen
Sondierungen – früher hat es sowas nicht gegeben. Tatsächlich nicht, sagt Volker Beck: „Das begann erst, als die Volksparteien CDU und SPD auf Mittelparteien zusammengeschrumpft sind und nach der Wahl nicht mehr direkt klar ist, welches Bündnis dann wirklich zustande kommt.“ Beck war erster parlamentarischer Sprecher der Grünen-Fraktion zwischen 2002 und 2013. Es gehe darum, den potentiellen Partnern „zu signalisieren, dass man Interesse an ernsthaft für alle Beteiligten tragfähigen Lösungen hat“.
Denn in der Politik ist es wie in jedem anderen Kreis aus mehr oder minder zufällig zusammengewürfelten Menschen auch. Man muss sich erst einmal kennenlernen – und vertrauen. Der ehemalige CDU-Innenpolitiker Wolfgang Bosbach, ebenfalls erfahren in Koalitionsverhandlungen, schrieb mir per Mail: „Wer sich nicht vertraut, wird vier Jahre lang massive Probleme haben.“
Wie wichtig Vertrauen sein kann, hat kürzlich ein Team von Politikwissenschaftler:innen der TU Braunschweig beschrieben. Dass 2017 die Verhandlungen über eine Jamaika-Koalition so schnell gescheitert waren, warf Fragen auf. Der gängigen politikwissenschaftlichen Theorie folgend hätten sie nicht scheitern dürfen. Alle drei beteiligten Parteien hätten überragendes Interesse an dieser Koalition haben müssen. Und trotzdem scherte die FDP aus.
Warum?
FDP-Chef Christian Lindner schrieb im November 2017 nach Abbruch der Verhandlungen einen Brief an die FDP-Mitglieder: „Permanent sind wahre oder falsche Tatsachenbehauptungen von einzelnen Sondierungsteilnehmern anderer Parteien ‚durchgestochen‘ worden“. Die FDP sei zudem in die Nähe von Trump gerückt worden. Die Wissenschaftler:innen zitieren in ihrer Studie noch ein weiteres, anonym bleibendes FDP-Mitglied: „Niemand hat irgendwem vertraut.“
Für uns Außenstehende sind Leaks aus internen Verhandlungen an Journalist:innen ein relativ eindeutiges Signal: Es knirscht gerade. Zwei Möglichkeiten gibt es dann: Entweder sind die Verhandler:innen zwar grundsätzlich guten Willens, kommen aber in der Sache nicht weiter. Leaks werden dann genutzt, um öffentlichen Druck aufzubauen. Dieses Mittel ist verhältnismäßig harmlos. Anders aber bei Leaks, wie wir sie kürzlich bei der CDU gesehen haben, wo der Noch-Vorsitzende Armin Laschet – so jedenfalls der Eindruck – gezielt unterminiert wurde. Im Stundentakt erreichten Interna die Öffentlichkeit.
Eine gute Atmosphäre ist für Koalitionsverhandlungen also wichtig. Wie man diese gute Atmosphäre schaffen kann, hängt auch von den Charakteren ab, die da verhandeln. Volker Beck erinnert sich noch daran, wie er in Rheinland-Pfalz eine rot-grüne Koalition mitverhandelte: „Beim damaligen Ministerpräsidenten Kurt Beck gab es immer gutes Essen und guten Wein aus der Region. Wir hatten zwar unsere Krisen, aber diese Atmosphäre hat auch dazu beigetragen, dass niemand zu Übellaunigkeit neigte.“
2. Wir bilden jetzt mal Kompetenzgruppen!
So. Sondierungen sind geschafft, man hat sich kennengelernt. Erstes Vertrauen ist da! Was nun? Koalitionsverhandlungen können sehr unterschiedlich aussehen, aber in der „Regel teilt man die Ressort-Zuständigkeiten in fünf bis sechs Gruppen auf“, sagt Beck. 22 Gruppen, wie sich jetzt bei der Ampel geplant sind, seien außerordentlich viel. In diesen Gruppen sitzen die jeweiligen Fachpolitiker:innen zusammen und gehen gemeinsam die Sachgebiete durch, über die Einigkeit erzielt werden soll. Manchmal Punkt für Punkt. Koalitionsverträge aus Deutschland sind in Expert:innen-Kreisen berühmt für ihre Länge und Details.
3. Die Kunst des Kompromisses – und des gepflegten Kuhhandels
In der Bevölkerung gilt es als unfein, Politik zu machen, die sich nicht allein an Sachfragen orientiert. Praktisch ist dieser Anspruch utopisch.
Treten wir gedanklich mal zwei Schritte zurück, merken wir: Koalitionsverhandlungen sind Mehr-Ebenen-Verhandlungen, sie sind komplex, verwoben und mehrdimensional.
Die Politiker:innen vertreten auch ihre Parteien. Alles, was beschlossen wird, müssen sie später vor ihrer den Parteikolleg:innen rechtfertigen können. Oft verhandeln sie also nicht nur mit dem politischen Gegner, sondern gleichzeitig und manchmal indirekt auch mit ihren eigenen Leuten. Das war etwa 2013 so, als die SPD den fertigen Koalitionsvertrag noch ihren Mitgliedern zur Abstimmung vorlegte.
Hinzu kommt die Frage, worüber verhandelt wird. Politiker:innen haben nicht nur bestimmte Themen im Blick, sondern auch Ämter und ihre Chancen bei der nächsten Wahl. Das müssen sie auch in einer repräsentativen Demokratie, die prinzipiell darauf setzt, dass sich Abgeordnete niemals zu weit von ihren Wähler:innen entfernen.
Um dieses Kuddelmuddel aus Anforderungen, Zielen und Wünschen auflösen zu können, brauchen die Politiker:innen Raum zum Verhandeln. Sie skizzieren diesen Raum bereits vor den Verhandlungen. Wolfgang Bosbach schrieb mir: „Wir bereiten uns sehr sehr gründlich vor, sowohl inhaltlich als auch vom Verhandlungsstil her. Was ist wichtig, aber nicht absolute notwendige Bedingung? Wann bringe ich was in welche Weise zur Sprache?“
Was dabei herauskommt, nennen Spötter Kuhhandel.
Politikwissenschaftler:innen haben ein besseres Wort dafür, das die Realität einfach beschreibt, ohne sie abzuwerten: „logrolling“. Die Idee dahinter ist einfach: Man überlässt Themengebiete, die für einen selbst nicht überragend wichtig sind, weitestgehend der jeweils anderen Partei und stimmt zum Teil auch gegen seine eigenen Überzeugungen. Im Gegenzug gewährt der Partner einem ebenfalls Raum bei den eigenen wichtigen Themen.
Dass war etwa gerade bei den Ampel-Sondierungen der Fall. Das Tempolimit flog direkt raus, weil es der FDP extrem wichtig war, den Grünen aber etwas weniger wichtig. Klimapolitisch gibt es wichtigere Dinge, aber für die FDP ist es ein starkes Symbol. Lindner kann seinen Wähler:innen signalisieren: Seht her, wir müssen uns nicht aufgeben.
Bei einer Sache allerdings kommt die Wissenschaft nicht weiter, da steht sie formell vor einem Rätsel. Michael Laver, der an der New York University lehrte und jahrzehntelang Regierungsbildungen untersucht hat, beschreibt es so: „Es gibt das ungeschriebene Gesetz, dass Parteien Ämter entsprechend ihrer Stimmenzahl bekommen. Für uns Wissenschaftler macht das wenig Sinn, denn es bedeutet, dass Parteien nicht ihre volle Verhandlungsmacht ausnutzen.“ Für eine Koalition braucht es zwei, der kleinere Partner könnte die Verhandlungen platzen lassen und so viel mehr Ämter beanspruchen als ihm eigentlich zusteht. Und doch passiert das so gut wie nie.
„Meine These ist, dass es mit Parteipolitik zu tun hat, sagt Michael Laver. „Parteien sind im Grunde auch nur Koalitionen. Koalitionen aus verschiedenen Flügeln.“ Die Chefin oder der Chef einer großen Partei, der die Hälfte der Ministerien an die Kleinpartei abgegeben hat, müsste dann seinen Leuten erklären, warum es jetzt doch nichts wird mit dem ersehnten Staatssekretär:innen-Posten.
4. Was tun, wenn es knirscht?
Für den Grünen Volker Beck sind zwei Dinge entscheidend: „Wenn es gut laufen soll, muss jemand dabei sein, der sich in den Kopf der anderen hineinversetzen kann und abschätzt, was man verlangen kann.“ Gerade der Stärkere müsse auch mal in der Lage sein, einen Perspektivwechsel hinzubekommen. „Wo ist der Partner flexibel und wo geht es für ihn ans Eingemachte?“
Allerdings, da sind sich Beck und CDU-Mann Bosbach einig, reicht es dabei nicht, nur nach Formelkompromissen zu suchen, also nach Schlagworten, die alle unterschreiben können, aber für die Parteien jeweils etwas anderes bedeuten. „Wenn der Inhalt nicht überzeugt, werden auch goldene Worte das Publikum nicht begeistern“, sagt Bosbach.
Wenn die Verhandlungen der Fachteams ins Stocken geraten, werden die Problempunkte in großer Runde besprochen: Das kann entweder eine Runde von allen sein oder eine Runde der Großen, der Vorsitzenden. Hier lernt man dann auch wirklich, mit wem man es zu tun hat. „Die stärksten Politiker sind diejenigen, die ein klares Verhältnis zu den eigenen Schwächen haben und im richtigen Moment mal eine Frage stellen“, sagt Beck.
5. Wie eine stabile Regierung aussieht
Lohnt sich der ganze Aufwand? Ein Koalitionsvertrag kann ja ohnehin nicht alles abdecken, was in der Legislaturperiode an Gesetzesvorhaben, Krisen und Regierungsentscheidungen anfallen wird. „Er muss aber so detailliert sein, dass man sich darauf verlassen kann“, sagt Volker Beck.
Die Wissenschaft hat ähnliches herausgefunden. Svenja Krauss von der Uni Wien hat vor drei Jahren 420 Koalitionsregierungen zwischen 1945 und 2015 in 23 europäischen Ländern untersucht und kam zu einem klaren Ergebnis: Gibt es Koalitionsverträge, halten die Regierungen länger. Das ist durchaus plausibel: Wer Klima-, Gesundheits-, Finanz-, Bildungs-, Arbeits-, Sozial-, Entwicklungs-, Außen-, Landwirtschafts-, Verkehrs-, Migrations- und Europapolitik in wenigen Wochen einmal komplett durchgekämmt hat, weiß, was er zusammen geschafft hat.
Und dabei sind Koalitionsverhandlungen nur der Anfang einer Regierung. Die eigentliche Arbeit beginnt erst noch.
Redaktion: Thembi Wolf; Schlussredaktion: Tarek Barkouni; Fotoredaktion: Till Rimmele; Audioversion: Iris Hochberger