Diese Autobahn-Baustelle zwischen Hamburg und Bremen war die wohl sonderbarste und gefährlichste der jüngeren deutschen Geschichte. Auf der A1 gab es damals, zwischen 2010 und 2015, Fahrbahn-Streifen, die so schmal waren, dass ein breiter Mercedes sie eigentlich nur befahren konnte, wenn er die Spiegel einklappte. Es gab Feuerwehrleute, die in den Jahren vorher nur ein paar Mal im Jahr auf die Autobahn ausrückten, nun aber fast jede Woche unterwegs waren, um sich um die vielen Unfälle zu kümmern. Es gab ihre Kollegen von der Dienststelle in der anderen Himmelsrichtung, die immer gleichzeitig mit ihnen ausrücken mussten, weil die Leitstelle nie wusste, welche Einheit trotz Blaulicht und Martinshorn wieder im Stau stecken bleiben würde.
Es gab Autofahrer, die eine Rettungsgasse bilden wollten, wenn sie die Einsatzkräfte kommen sahen, aber es nicht konnten, weil nicht genug Platz war. Es gab LKW auf der Autobahn-Baustelle, so viele, wie sonst auf keinem Autobahnabschnitt der Republik, egal, ob Baustelle oder nicht. Es gab Unfälle, Unfälle, Unfälle. Es gab diese irre Zahl: 75 Kilometer. So lang war diese Baustelle, wenn auch mit Unterbrechungen. Und es gab den Bauherrn, der nicht der Staat war, sondern eine private Firma, die A1 mobil GmbH.
Die Baustelle der Autobahn A1 war die bis dato größte öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP), die die Bundesrepublik Deutschland eingegangen war. Die Firma hatte sich verpflichtet, die wichtige Autobahn zwischen Hamburg und Bremen auszubauen und sie 30 Jahre lang zu pflegen. Im Gegenzug durfte sie in dieser Zeit einen Teil der Lkw-Maut-Einnahmen kassieren. Für viele Politiker war das ein Zukunftsmodell, so konnten sie die Autobahnen ausbauen, auch wenn der Staat selbst eigentlich nicht genug Geld oder Planer hatte. Für die Autofahrer und Anwohner war es, jedenfalls an dieser Baustelle, an dieser Autobahn, ein Alptraum.
Die Bundesregierung will noch viel mehr solcher Projekte realisieren. Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt hatte vor gut zwei Jahren eine „Neue Generation ÖPP“ ausgerufen und Bauvorhaben in einem Umfang von 14 Milliarden Euro angekündigt. Gleichzeitig verhandelt der Bundestag gerade über eine Grundgesetz-Änderung, die noch größere und weitreichendere Vorhaben ermöglichen würde: die Verwaltung der Autobahnen soll von den Ländern zum Bund übergehen, und der kann sich dafür einer „Gesellschaft privaten Rechts“ bedienen, die wiederum Aufgaben an Private auslagern kann. Was sperrig klingt, kommt für Kritiker wie die Aktivisten der NGO Gemeingut oder dem Bundestagsabgeordneten der Grünen, Sven-Christian Kindler, einer versteckten Privatisierung gleich. Hätten sie recht, wäre das für die Bundesregierung heikel. Schließlich hatte die Regierung nach großem öffentlichen Protest noch im November versprochen, dass es keine Privatisierung der Autobahnen geben werde.
Gerade entscheidet sich, ob die Deutschen echte Eigentümer ihrer Autobahnen bleiben – oder bald nichts mehr zu sagen haben
Bei diesem Streit geht es vordergründig um eine Frage, die vermeintlich nur Bürokraten spannend finden: Wann ist eine Privatisierung wirklich eine Privatisierung? Aber wie diese Frage beantwortet wird, entscheidet über die Zukunft des gesamten deutschen Autobahnnetzes, über jeden einzelnen der 12.993 Kilometer. Das entscheidet darüber, ob die Deutschen in ihren Wagen weiterhin de facto kostenlos über die Autobahnen rollen dürfen, ob sie erfahren dürfen, was mit ihren Autobahnen eigentlich genau geschieht und ob sie echte Eigentümer mit allen Rechten an diesem 200-Milliarden-Euro-Schatz bleiben oder nur noch Eigentümer, deren Namen im Grundbuch steht, sonst aber nichts zu melden haben.
Aus Sicht der Bundesregierung stellt sich die Sache einfach dar: Eine Privatisierung findet nur dann statt, wenn das Eigentum an den Autobahnen an Private übertragen wird. Da sie das aber nicht (mehr) vorhat und das eindeutig im Grundgesetz ausgeschlossen werden soll, kann man auch nicht von einer Privatisierung sprechen. Und überhaupt, es gäbe keine Pflicht, auf Dritte, Private, zurückzugreifen. Das sei nur eine Möglichkeit. Ende der Diskussion. Die Kritiker halten dagegen: „Es gibt eigentlich nichts, was die Bundesregierung mit dem neuen Gesetz nicht auslagern könnte“, sagt Carl Waßmuth von der Organisation Gemeingut, die sich gegen Privatisierungen engagiert.
Fünf Punkte sind aus der Sicht der Kritiker entscheidend, wenn es um die Frage geht, ob eine Privatisierung stattfindet oder nicht.
- Im Gesetz wird zwar nur davon gesprochen, dass sich der Bund „bei der Erfüllung seiner Aufgaben Dritter bedienen kann“, aber die Äußerungen der Bundesregierung lassen nur einen Schluss zu: Öffentlich-Private Partnerschaften sollen zum wichtigsten Instrument der Autobahnpolitik werden. Waßmuth verweist auf entsprechende Aussagen von Verkehrsminister Dobrindt und Finanzminister Schäuble. Bisher wurden schon einige wenige Abschnitte der deutschen Autobahnen durch ÖPP-Projekte saniert, meist aber läuft alles nach dem herkömmlichen Modell ab: Der Staat zahlt und kassiert auch die Lkw-Maut.
-
Nach der Reform könnte der Bund den Bau, den Betrieb, die Erhaltung der Autobahnen und das Recht, Mautgebühren festzulegen und zu kassieren, an private Firmen übertragen. Zurück bliebe aus Sicht der Kritiker eine bloße Hülle. Sie sprechen von einer „funktionalen Privatisierung“, weil zentrale Aufgaben („Funktionen“) ausgelagert werden.
-
Dabei gäbe es keinerlei Beschränkungen, weder im Umfang noch in der Laufzeit. Das kann dazu führen, dass ganze Teile des Autobahnnetzes für mehrere Jahrzehnte in ein ÖPP-Projekt überführt werden, „was aus Sicht der Nutzer nachteilig ist und unterbleiben sollte“, wie es die drei Gutachter Thorsten Beckers, Georg Hermes und Holger Weiß in einer Auftragsstudie für den Autofahrerverband ADAC formulieren.
- Aus Sicht dieser Gutachter könnten sich Private trotz des grundgesetzlichen Verkaufsverbots an der neuen Gesellschaft beteiligen, und zwar in Form einer sogenannten mittelbaren Beteiligung. Das schwäche die Wirkung der Privatisierungsschranke ab.
- Nachdem der Bund die Autobahnen in ein neu gegründetes privates Unternehmen überführt hat, hat er nur noch wenige Steuerungsmöglichkeiten im Vergleich mit anderen Organisationsformen, etwa einer „Anstalt des öffentlichen Rechts“.
Diese Kritik kommt dabei nicht nur von Aktivisten und politischen Gegnern der Regierung. Auch der bundeseigene Rechnungshof kritisierte in einem Gutachten und einer Präsentation genau diese Punkte.
Paradox: Die Bundesregierung will ihren eigenen Einfluss nicht festschreiben
Um zu verstehen, was die Gesetzespläne in der Praxis bedeuten könnten, hilft ein Gedankenspiel:
Das Gesetz wird verabschiedet und die deutschen Autobahnen werden auf eine GmbH übertragen. Der Eigentümer dieser GmbH ist der Bund, er bestellt einen Geschäftsführer, der sich den Weisungen des Bundes als Eigentümer beugen muss. Die Weisungen des Bundes lassen viel Spielraum, und so entscheidet der Geschäftsführer, nicht nur einen Tunnel, eine Brücke oder ein paar Kilometer Autobahn an eine private Firma auszulagern, sondern das komplette Streckennetz des Bundeslandes Baden-Württemberg, auf 30 Jahre hinaus. 30 Jahre, das ist eine sehr lange Zeit. Also bemüht sich die private Firma, die das Netz übernehmen will, möglichst viele Geschäftsrisiken auf die GmbH des Bundes abzuschieben, was im Zweifel eben bedeuten würde, dass der Steuerzahler zahlt. Man weiß ja nie, was kommt. Wie groß diese Risiken sind, wie wahrscheinlich es ist, dass sie eintreten, wie viel das alles den Bund kosten könnte, kann die Öffentlichkeit so gut wie gar nicht kontrollieren. Schließlich schließt hier, formal gesehen, eine private Firma mit einer anderen privaten Firma einen Vertrag ab. Dieser unterliegt dem Geschäftsgeheimnis.
Das Geschäft läuft gut an, aber nach einigen Jahren stellt die Privatfirma, die die Autobahnen verwaltet, fest, dass weniger Pkw und Lkw auf der Autobahn fahren als angenommen – sie droht Verlust zu machen und hat nun vielleicht zwei Optionen: die Mautgebühren drastisch zu erhöhen oder, wenn das im Vertrag so festgelegt wurde, auf Schadensersatz zu klagen. Sicherheitshalber entscheidet sie sich, beides zu machen. Die bundeseigene GmbH verliert den Prozess und muss zahlen. Außerdem zahlt der Autofahrer in Form der Maut mehr.
Wenn es nach der Bundesregierung geht, kann dieses Horrorszenario nicht eintreten. Den Bundesländern, die mehr Garantien verlangten, um jegliche, auch versteckte Formen der Privatisierung zu verhindern, schrieb sie, dass der jetzige Gesetzesentwurf in allen Punkten ausreichend sei. So weigerte sie sich zum Beispiel, den Vorschlag der Länder anzunehmen, die neu entstehende Gesellschaft auf das Allgemeinwohl zu verpflichten. Oder sie zu zwingen, „die bestehenden Bundesautobahnen in alle Regionen dauerhaft in einem ordnungsgemäßen Zustand“ zu halten. Oder ganz explizit auszuschließen, dass es eine mittelbare Beteiligung geben kann. Auch wollte sie nicht, dass dieser Satz im Gesetz steht: „Dabei ist der Einfluss des Bundes auf Aufgabenerfüllung sicherzustellen.“ Mit anderen Worten: Die Bundesregierung wollte nicht, dass im Gesetz ihr Einfluss auf die neue bundeseigene Firma festgeschrieben wird.
Weil die Bundesregierung all das nicht ins Gesetz schreiben will, ist nach Meinung von mehreren Gutachtern und des Bundesrechnungshofes genau das noch möglich, was doch eigentlich ausgeschlossen sein soll: eine funktionale Privatisierung mit Hilfe von öffentlich-privaten Partnerschaften. Das in dieser Frage federführende Bundesverkehrsministerium verweigerte mir auf mehrmalige Nachfrage die Auskunft, warum die Bundesregierung all die Vorschläge des Bundesrates ablehnt (detaillierte Fragen in den Anmerkungen rechts).
Die Geheimhaltung ist bei den ÖPP-Projekten genauso absurd wie bei TTIP
2014 hatte der Rechnungshof untersucht, wie die bisherigen ÖPP-Projekte in Deutschland abgeschnitten haben. Bei fünf von sechs Projekten waren diese teurer als die herkömmlichen Varianten, außerdem konnten „die Privaten die vertraglich vorgegebenen Qualitätswerte nicht durchgehend einhalten“. Gleichzeitig bleiben zentrale Dokumente dieser Papiere geheim. 2010 versuchte Anton Hofreiter, der damals noch einfacher Bundestagsabgeordneter war und heute Vorsitzender der Grünen-Fraktion ist, Einblick in die Verträge zu bekommen, die die Bundesregierung mit den privaten Trägern abgeschlossen hat. Er blitzte ab. Nur in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen darf er einen Blick werfen. Die Zeit schreibt, dass er behandelt wird wie ein „feindlicher Spion, der Protokolle der deutschen Geheimdienste einsehen will“. Er darf keine Kopien von den Papieren machen, nur Zettel und Stift mit in die Lesekammer nehmen – und niemandem davon erzählen, was er gelesen hat. Das sind die gleichen absurden Zugangs-Bedingungen für gewählte Volksvertreter, die Jahre später Hunderttausende Deutsche gegen das Freihandelsabkommen TTIP protestieren lassen werden.
Allerdings erfüllen die ÖPP-Projekte ein zentrales Versprechen ihrer Befürworter: Sie werden tatsächlich schneller abgewickelt als die konventionellen Vorhaben. Die Autobahn, die ich zu Beginn erwähnt habe, die A1 zwischen Hamburg und Bremen, konnte ein Jahr früher als geplant eröffnet werden. Das heißt eben auch: ein Jahr weniger Staus und Baustellenbelästigung und ein Jahr weniger Unfälle, die bei jeder Baustelle, egal ob ÖPP oder nicht, häufiger vorkommen.
„Die Reform wäre ein Geschenk für die Allianz und die Deutsche Bank“
Die Kritiker treibt vor allem eines um: eine Situation wie in Frankreich zu vermeiden. Dort dominieren mächtige Baukonzerne die Autobahnverwaltung. Zwar gehören die Autobahnen formal noch dem französischen Staat. Dessen tatsächlicher Einfluss auf die Verwaltung und auch auf die Höhe der Mautgebühren ist aber minimal. Die Verträge laufen teils Jahrzehnte. Für die beteiligten Firmen lohnt sich das Geschäft. Sie kommen auf eine Umsatzrendite von 20 bis 24 Prozent, was bedeutet, dass sie von jedem Euro, den sie umsetzen, zum Beispiel als Maut einnehmen, 24 Eurocent als Reingewinn behalten dürfen. Zum Vergleich: Der als hochprofitable geltende deutsche Autobauer BMW hat 2015 eine Umsatzrendite von 6,9 Prozent erzielt. Da die französischen Unternehmen in den vergangenen Jahren immer wieder die Mautgebühren erhöht haben, ist klar, wer diese Gewinne am Ende finanziert: der Autofahrer.
Deutsche Unternehmer kennen diese Zahlen und drängen seit Jahren den deutschen Staat, ähnlich weitgehende Modelle auch in Deutschland zu ermöglichen. Vor allem Versicherer wie die Allianz oder Banken, die große Summe von Anlagekapital verwalten, dringen darauf, den Markt zu öffnen. Ganz am Anfang war genau das noch als Ziel benannt worden. Eine vom damaligen Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel eingesetzte Expertenkommission arbeitete Pläne aus, mehr privates Kapital einzubinden. Aber davon hört man heute nichts mehr. Heute betonen die Politiker, dass es vor allem darum geht, das Organisationschaos bei der Planung der Autobahnen zu beseitigen. Etwa Verkehrsminister Alexander Dobrindt nach dem Kabinettsbeschluss: „Mit der Gründung einer Infrastrukturgesellschaft bündeln wir Planung, Finanzierung, Bau, Betrieb und Erhalt der wichtigsten Verkehrsadern in Deutschland zentral in einer Hand. Das Ziel: Schneller planen, direkt finanzieren, mehr bauen.“
Dass das ein wichtiges und richtiges Anliegen ist, hat keiner der Kritiker und Experten, mit denen ich gesprochen habe (es waren knapp ein Dutzend), infrage gestellt. Das bisherige System, in dem der Bund zahlt, die Länder planen, der Bund baut und die Länder warten, war von Rivalitäten und Doppelstrukturen geprägt. Allerdings offenbart die genaue Ausgestaltung der Gesetzesreform, dass es der Bundesregierung eben nicht vordergründig darum geht. Dass ein „fiskalisches Regulierungsmotiv“, überwiege, stellt der Verfassungsrechtler Christoph Möllers in einem Kurz-Gutachten fest: Die Regierung will privates Geld mobilisieren.
Der haushaltspolitische Sprecher der Grünen, Sven-Christian Kindler, kommt zu einem eindeutigen Schluss: „Mit den vorgelegten Reformvorschlägen der Bundesregierung droht eine indirekte Privatisierung der Autobahnen über ÖPP-Projekte. Das gibt es nicht umsonst, die Banken und Versicherungen wollen dafür hohe Renditen. Das wäre ein Geschenk an die Allianz und die Deutsche Bank. Die Zeche zahlen nachher die Bürgerinnen und Bürger über eine allgemeine Pkw-Maut.”
Im Bundestag kritisieren die Abgeordneten auch die Geschwindigkeit, mit der die insgesamt zehn Grundgesetz-Änderungen durchgepaukt werden sollen. „Es ist unangemessen, ein Gesetzespaket mit so vielen Grundgesetz-Änderungen in den Bundestag einzubringen und das dann in vier Wochen verabschieden zu wollen. Da werden wir unserer Verantwortung als Bürgervertreter nicht gerecht“, sagte mir die stellvertretende haushaltspolitische Sprecherin der SPD-Fraktion, Bettina Hagedorn, am Telefon.
Wie ein Staat die Planung und Verwaltung neuer Autobahnen verbessern kann, zeigt Österreich. Deutschlands Nachbarn haben schon in den 1980er Jahren alle ihre Autobahnen in einer eigens gegründeten Aktiengesellschaft gebündelt, ihr in den 90ern das Recht gegeben, Mautgebühren zu erheben, es ihr aber niemals erlaubt, auch Dritte zur Erfüllung ihrer Aufgaben heranzuziehen. ÖPP gibt es dort nicht. Das österreichische Modell hat andere gravierende Nachteile, so kann Österreich mit der AG Staatsschulden verstecken, aber mit einem haben die Österreicher nicht zu kämpfen: Kostenexplosionen. Der Rechnungshof des Landes kam zu dem Schluss, dass einige Bauvorhaben sogar billiger waren als geschätzt.
Folgt mir auf Facebook, um keine meiner Recherchen zu verpassen.
Redaktion: Theresa Bäuerlein; Produktion: Vera Fröhlich; Bildredaktion: Martin Gommel; Foto: unsplash